陳錫文：要不斷完善和健全這三項比農村基本經營制度還基礎性的制度

　　農村改革與制度創新

　　陳錫文

　　01、農村基本經營制度

　　農村改革到如今已經是第四十六個年頭，我們在方方面面取得了有目共睹的成就，包括農產品的產量增長、農民的收入增長、農村的面貌改善等。最主要的成就是形成了農村基本經營制度，即以家庭聯產承包為主的責任制，統分結合的雙層經營體制。

　　農村基本經營制度在改革初期是“雙包到戶”，即“包產到戶、包干到戶”。上世紀八十年代末和九十年代初，第一次明確為“以家庭聯產承包為主的責任制”。1990年中共中央18號文件，第一次提出“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制作為農村基本的制度”，這份文件指出，在農村改革中通過實行以家庭聯產承包為主的責任制建立了統分結合的雙層經營體制，為集體經濟找到了適應生產力水平和發展要求新的經營形式，這種經營形式具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，一定要作為農村一項基本制度長期穩定下來。

　　1991年11月29日，黨的十八屆八中全會通過了《中共中央關于進一步加強農業農村工作的通知》，明確提出把以家庭聯產承包為主的責任制統分結合的雙層經營體制作為我國鄉村集體經營組織的一項基本制度，長期穩定下來并不斷完善。另外，農村還有多項基本制度，在黨的十三屆八中全會之后，1993年的3月9日，這個提法正式寫入《憲法》，明確了農村集體經濟組織實行以家庭承包經營為基礎統分結合的雙層經營體制。

　　實行以家庭承包經營為基礎統分結合的雙層經營體制的農村基本經營制度是一個長期的過程，從1978年的12月安徽滁州鳳陽縣小溪河鎮小崗村開始提出來，到現在已經第46年頭，到底要實行到什么時候呢?

　　2017年10月18日，十九大報告當中宣布了中央的這項重要決定，即“堅持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。同年12月，習近平總書記在農村工作會議上做重要講話，明確再延長土地承包30年，從農村改革之初的第一輪土地承包計算起，土地承包關系將保持長達75年，這樣做既體現了長久不變的政策要求，又在時間節點上同實現第二個百年奮斗目標相結合，即到本世紀中葉，我們要建成社會主義現代化強國。

　　習近平總書記的解釋充分說明，我們堅持農村基本經營制度，至少到我們建成社會主義強國那一天，在這個過程中，我們始終要堅持和完善這項基本制度。農村基本經營制度是黨和農村政策的基石，要堅持黨的農村政策就必須堅持和完善農村基本經營制度。

　　新形勢下，深化農村改革主線仍然是處理好農民和土地的關系。2016年4月25日，習近平總書記在安徽滁州鳳陽縣小溪河鎮小崗村召開的農村座談會上明確指出，我國農村改革是從處理好農民和土地的關系開始的。最大的政策就是必須堅持和完善農村基本經營制度，這不是一句空口號，而是有實實在在的政策要求，要堅持農村土地集體所有制，堅持家庭經營的基礎性地位、堅持穩定農村土地承包關系，并長久不變。

　　農村基本經營制度不是憑空產生的，九十年代初期，黨的文件里明確它是農村一項基本制度，是和其他基本制度聯系在一起的，甚至是在其他基本制度的基礎上產生的。農村基本經營制度的形成是以若干更為基礎的農村基本制度為支撐的，如農村土地集體所有制、農村集體經濟組織制度、農民作為集體組織成員權利制度等。

　　02、農村土地集體所有制

　　農村土地集體所有的制度從何而來?

　　1950年6月28日，由中央人民政府委員會第八次會議通過的《土地改革法》，是我們國家的第二部法律，這部法律里面明確提出鏟除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。

　　土改以后實行農民的土地所有制，實際上就是農戶的土地私有制，這個土地私有制和《土地改革法》中的地主階級封建剝削的土地所有制雖然都是私有制，但是有根本區別，土改以前的農村土地私有制只是部分人的私有制，土改以后的土地所有制是全體農民的私有制，也就是孫中山先生提出的“耕者有其田”的私有制。

　　土改結束后，中共中央農村工作部根據各地上報的材料做了一個統計分析，認為在整個土改過程中，地主和富農的戶數大概占農村總戶數的7%，地主富農家的總人口占到全部農村人口的9%，而他們所占有的土地是全部農村土地的52%。

　　土地改革之后，農民和我們黨都面臨著一個巨大的問題：實行土地改革之后，土地會不會發生兼并現象?農民分到了土地，但是相當多的農民家庭缺乏資金、缺乏賡續、缺乏勞動力，所以自己耕種很困難。為了避免再次發生土地兼并現象，在土地改革之后，黨號召農民組織起來，即成立互助組，在耕地、播種、中耕、收獲等重要環節時，大家通過互助的方式相互幫忙，收成各歸各家，但是不涉及到土地所有權的變化。

　　同樣不改變土地所有權的還有初級社，1955年，全國人大審議通過初級社的示范章程，明確入社的農民要把土地交給社統一經營，所有權是各家各戶的，除了勞動分配之外，根據各家各戶入社土地的數量和質量進行土地分紅，土地分紅意味著土地的私有權是得到國家保障的。

　　真正意義上的農村土地集體所有制產生于1955年底的高級社時期。農村土地集體所有真正定型是1962年2月發布《關于改變人民公社基本核算單位的指示》以后，明確人民公社的基本核算單位是生產隊，同時明確土地等基本生產資料屬于生產隊所有。

　　農村土地集體所有制的特點是什么?

　　從兩個角度去理解：

　　● 農村集體土地所有制和國有土地一樣都是公有制，但是這兩種公有制有著明顯且重要的區別。國有土地是全民所有的土地，由國務院代表行使所有權。但農村集體土地所有權不同，根據1978年的統計資料，全國農村當時有52781個人民公社，69萬個生產大隊，481.6萬個生產隊。

　　1962年2月《關于改變人民公社基本核算單位的指示》中明確，基本生產核算單位主要是生產隊，生產隊的土地屬于生產隊所有，所以生產隊基本上都是土地的所有權人，數量近500萬個。在生產隊、生產大隊和人民公社這三級經濟總收入中，生產隊占總收入比重的68%，即基本經濟活動都在生產隊進行。大隊占16.4%，公社占15.6%。但是，人民公社和生產大隊的收入主要是來自社隊企業，而不是農業。大隊的收入中，來自社隊企業的收入占69.6%，公社的收入中，來自社隊企業的更是占到了98.9%。所以在這三級集體經濟的農業總收入中，人民公社只占0.3%，大隊占7%，生產隊占92.7%。其根本原因是土地所有權基本都在生產隊，因此從事農業經營活動也是在生產隊，所以中央把生產隊定為農村人民公社的基本核算單位是符合實際情況和要求的。

　　● 農村集體土地所有制是一種“內公外私”的土地所有制。每一個集體組織內部的土地是公有的，但是公有只在集體組織內部公有;對外時，所有權人之間的利益關系是非常清楚的。集體土地所有權定在生產隊是有歷史淵源的。《土地改革法》規定，在原來耕種的基礎上，土改是以行政村為單位，對土地進行抽補調整后按人口統一分配。在每一個自然村內部，通過這個辦法分配到的人均土地的數量和質量大體是相等的，但是村和村之間是有差別的。農民之所以能夠接受這個結果，一是因為這樣的土地分配和村莊形成的自然歷史過程相吻合，也和村民們長期從事農事活動的活動范圍相吻合。二是初級農業生產合作社的基礎就是自然村，初級社社員的人均土地大體是平均的，同時還有土地分紅。

　　為什么要堅持農村土地集體所有的制度?

　　第一，集體的土地不是國有的土地，所以國家使用農民集體的土地時候必須依法征用，同時給予合理的補償。

　　第二，集體土地都是農用地，農用地被征收后變為建設用地會增值，增值收益歸誰?這是一個很大的問題。在中國最早提出增值收益的是孫中山先生，他提出增值收益歸公，因為土地增值不是農民種地種出來的，是別人有投資進去才會增值。過去對于農民土地征收，《土地管理法》規定，征收土地之后按土地的原用途補償?！锻恋毓芾矸ā沸薷暮竺鞔_提出，按區片土地的區片價格、地理位置補償。按區片價格，農民就覺得比較合理。所以一是改變理念，增值不能完全歸公;二是土地原有的所有者應得到相應的好處;三是要有嚴格的程序，必須依法辦事?！稇椃ā返谑畻l第三款規定，任何組織和個人不得侵占買賣或者以其他形式非法轉讓土地的所有權。所以，每一個農村集體經濟組織都是獨立的土地所有權人，權利必須得到保障。

　　有了農村土地集體所有權后，才能界定清楚承包的土地是什么范圍，什么人可以承包。只有這個集體經濟組織的人才可以承包這個集體經濟組織的土地，這樣村與村之間才不會鬧矛盾。從這個意義上講，劃定集體土地所有權的四至邊界，同時也是劃定集體經濟組織的成員范圍，不在這里居住，戶口不在此就不是本集體的成員。所以，土地所有權邊界和成員邊界是我們農民對于集體經濟組織和集體土地所有權的基本認知，也是當前農村經濟社會制度的基礎。

　　習近平總書記強調，堅持農村土地農民集體所有，堅持農村基本經營制度的“魂”。農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度。農村基本經營制度是農村土地集體所有制的實現形式，農村土地集體所有權是土地承包經營權的基礎和本位。堅持農村基本經營制度，就要堅持農村土地集體所有。

　　在高級社、人民公社時期，土地集體所有，實行了統一經營、統一分配、統一核算，但是這個制度有很多難以解決的問題，由于農業的特殊性，在農業生產勞動中很難精確計量每個勞動者付出的勞動。同時，管理者對于生產者進行監督的成本非常高。

　　1961年3月，中共中央在廣州召開工作會議，制定人民公社條例。在廣州會議之前，毛主席在給劉少奇、周恩來等人的信中，特別強調“大隊內部生產隊與生產隊之間的平均主義問題，生產隊內部人與人之間的平均主義問題，是兩個極端嚴重的大問題”，“不親身調查是不會懂得的，是不能解決這兩個重大問題的，是不能真正地全部地調動群眾的積極性的”。所以，解決兩個平均主義問題，成為在廣州召開的中央工作會議的指導思想，也是起草農村人民公社工作條例的指導思想。

　　在全黨調查研究基礎上，《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》于1962年2月13日發出，該指示提出，在我國絕大多數地區的農村人民公社，以生產隊為基本核算單位，實行以生產隊為基礎的三級集體所有制，將不是短期內的事情，而是在一個長時期內，例如至少30年實行的根本制度。經過認真調查研究后做出的將農村基本核算單位下放的決定，是調整人民公社體制的重大舉措。

　　1962年后，農村的基本經營體制是土地所有權在生產隊，整個經營活動統一經營、統一核算、統一分配在生產隊。但土地所有權和基本核算單位下沉到了生產隊之后，只解決了大隊內生產隊和生產隊之間的平均主義，并沒有解決生產隊內部人和人之間的平均主義。1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村實行“分田到戶，自負盈虧”的家庭聯產承包責任制，拉開了中國對內改革的大幕。

　　03、農村集體經濟組織制度

　　農村集體經濟組織概念的來源?

　　國家實行農村土地集體所有制，需要有一個所有權人承載它，這個所有權人就是農村集體經濟組織。所以，農村集體經濟組織有存在的必然性和必要性。農村集體經濟組織是所有權人的代表，如果沒有農村土地集體所有制，沒有農村集體經濟組織制度，也不可能產生農村集體經濟組織成員對集體土地承包經營制度。如果沒有前面兩個制度，土地實現家庭經營將會是私有制，正是因為土地是集體所有，農民是本集體經濟組織的成員，農民在經營過程中才可以承包土地。

　　上世紀八十年代初，農村普遍實行家庭承包經營制度后，人民公社逐漸不能適應農村經濟社會的實際狀況，1982年12月10日，五屆人大五次會議決定對1979年通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》作如下修改：“條文中的“人民公社”改為“鄉、民族鄉”;“人民公社管理委員會”改為“鄉、民族鄉人民政府”;“人民公社主任、副主任和委員若干人”改為“鄉長、副鄉長”;“人民公社基本核算單位”改為“農村集體經濟組織”。

　　同時，凡是這個法里有表述“保障人民公社基本核算單位應有的自主權”的地方，統一修改為“保障農村集體經濟組織應有的自主權”。所以，作為歷史的延續，把人民公社時期的農村基本核算單位改為農村集體經濟組織，集體經濟組織的概念正是源自于此。

　　關于農村集體經濟組織，需要理解的是，除了國務院擁有土地所有權之外，只有農村集體經濟組織是擁有土地所有權的組織?！睹穹ǖ洹芬幎ǎr村集體經濟組織特別法人可以依法從事和履行職責相適應的民事活動，比如對集體經濟組織的資源發包、資產出租、資產入股等，但是農村集體經濟組織不適用有關破產法律的規定，農村集體經濟組織不能破產。農村集體經濟組織可以代表村民集體、成員集體，出資之后依法設立和參與設立相關的市場主體，農村集體經濟組織可以設立相應的公司企業和合作社，它們作為完全的市場主體，可以破產。

　　農村集體經濟組織最重要的職能是承載集體土地的所有權，界定本集體土地組織的土地所有權和成員邊界。同時還承擔著管理集體資源資產，服務成員生產生活，組織發展壯大集體經濟，實現共同富裕等等職能。

　　04、農村集體經濟組織成員的權利制度

　　關于集體經濟組織的成員權問題。

　　《物權法》中提到，農村集體經濟組織的動產和不動產屬于農民集體所有，即本集體的成員集體所有。明確成員的權利之后，需要努力保障成員權利的實現。黨的十一屆三中全會通過《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，在總結農業農村工作的經驗教訓之后，提出了黨和國家正確處理農民問題的兩大準則：

　　● 保障農民的經濟利益

　　● 尊重農民的民主權力

　　只有建立嚴格的保護成員權利制度，才能有效防范集體經濟組織被少數人內部控制，甚至是被外來資本所控制。所以，集體經濟組織的運行、組織架構、機制、管理非常重要，但是，從一個組織可以持久健康運行來看，一定要有非常明確的成員權利的保護制度。集體經濟組織成員，有權參與組織領導人的選舉和被選舉，有權參與組織的運行、監督等，農民作為農村集體經濟組織成員，有三項最重要的基本權利：

　　● 土地承包經營權

　　● 宅基地使用權

　　● 集體收益的分配權

　　這三項權利之所以重要，因為這是只有集體經濟組織成員才有的權利，如何切實保護這三項權利?

　　《憲法》中規定，關于土地承包經營權，集體經濟組織實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。關于宅基地使用權，本集體成員符合條件可以向本集體申請宅基地實行一戶一宅的制度。而農村集體產權制度改革就是為了保障農民作為成員參與集體收益的分配。從1991年國務院制定推進農民市民化相關文件開始，就一直在強調，不得以農民放棄土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權作為落戶城鎮的前提條件。

　　習近平總書記曾講到，如果農民沒在城里真正扎下根來，不要輕易動他的地、動他的房，這是保障社會穩定非常重要的一點。從這個角度講，正是有了農村土地集體所有制和農村集體經濟組織制度，才產生這些相關的權利制度。農村基本制度非常重要的一點，就是保障了農民的這三項基本權利。

　　從這個意義上講，農民集體經濟組織內部實行成員權利平等的制度。農村集體土地怎么承包到戶，為什么不按市場機制，而是按成員權利平等的機制來分配?因為只有這樣做，我們才能做到在社會發生大的變革、轉型的過程中，切實保障做到農村家家有地種、戶戶有房住、人人有飯吃，而我們這么大的國家和人口數量，農民的市民化不是一朝一夕就能完成的。

　　習近平總書記曾經說過，2008年全球爆發金融危機，2000萬農民工返鄉，2020年新冠肺炎疫情爆發，3000萬農民返鄉。社會環境發生這么大的變化，為什么社會還能保持穩定?就是因為農民在老家有塊地、有座房，農民返鄉后有地種、有房住、有飯吃，所以農民的成員權利非常重要?？傮w來講，農民現在還是一個相對弱勢的群體，特別是在二元結構還沒被消除的情況下，如果對農民問題、農民的基本權利處理不好，將會引發非常嚴重的問題。

　　改革開放到現在40多年，我們一直稱作市場化改革，放眼全球，市場化改革一個基本的特點是分化，但是在中國，我們的農村改革堅持到現在，并沒有出現兩極分化，這一方面保證了整個社會的穩定，同時也保證了其他改革的向前推進。所以，希望大家能進一步關注《農村集體經濟組織法》的修改過程。

　　最重要的一個角度就是進一步促進集體經濟組織的發展，有效的保障成員的合法權利。實際上，有了上述的三項制度，即土地集體所有的制度、集體經濟的組織制度，以及農民作為集體經濟組織成員的成員權利制度，才會有我們的農村基本經營制度，即家庭承包經營為基礎的統分結合的雙層經營體制。習近平總書記強調，不要把堅持和完善農村基本經營制度變成一句空口號，首先要把這三個制度搞好。

　　為什么要堅持和完善農村基本經營制度?

　　實際上，這項制度從形成到現在已經有40多年時間，它一直是在發展變化和完善的。黨的十一屆三中全會拉開了改革的序幕，1978年12月22日，中共十一屆三中全會原則通過《關于加快農業發展若干問題的決定(草案)》之后，將村集體土地、生產工具等分給農戶，實行“包干到戶”，明確不許“包產到戶”，不許分田單干。但這個《決定(草案)》在1979年9月中共十一屆四中全會正式通過時，就刪除了“不許包產到戶”這句話。1982年和1984年的“中央一號文件”中都曾提到“承包土地不許出租”。如果農民已經轉行干別的了，不許出租的地荒著或者交給集體都不太甘心。后來出現了“土地流轉”，1997年，《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》提出了土地流轉的概念，認為“農民自愿將部分‘責任田’的使用權有償轉讓或交給集體實行適度規模經營，這屬于土地使用權正常流轉的范圍，應當允許”。

　　再后來，我們實行以家庭承包為主的責任制，但是通過農村調查，包產到戶一共實行了兩三年時間，有地方甚至一點都沒實行，比如小崗村上來就是大包干，包產和包干的區別到底是什么?包產是指包的這塊地上產出，產品需要交給集體，交給集體統一核算之后計公分，“包產到戶”仍然保留著集體統一核算、統一分配的制度;包干指包的是這塊地的責任，加上這塊地收多少公糧，交多少稅，“包干到戶”實行的是“交夠國家的、留足集體的、剩下是自己的”。

　　如果現在一直是包產到戶，那人民公社就還在，因為基本核算單位還在。這就使農民家庭成了相對獨立的經營主體，不必再實行集體統一核算和統一分配。這也就為撤銷人民公社體制創造了條件，為普遍實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制奠定了基礎。

　　1998年，十五屆三中全會通過的《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，把“以家庭聯產承包的責任制”改成“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”這又是一個大的進步。十八大以后，農村改革在理論上又有一大創新，把所有權和承包經營權兩權分離。2013年底的中央農村工作會議上，習近平總書記提出順應農民保留承包權、流轉經營權的意愿，把承包權和經營權分開，形成三權分置，即所有權、承包權、經營權。

　　習近平總書記強調，規模經營是現代農業發展的重要基礎，三權分置的目的是為了讓經營權能更快的流轉。過去大家認為，規模經營是現代農業發展的重要基礎。后來，習近平總書記在重要講話中提到，多數地區通過健全農業社會化服務體系，實現小規模農戶和現代農業發展有機銜接。所以，從最近的35年來看，農村土地流轉的規模速度明顯下降，大體上在5.5億畝-5.6億畝之間，外部經濟環境不確定，所以農民覺得把經營權握在自己手里更有把握。同時，租金越來越高。

　　另外一種的規模經營是社會化服務，通過社會化服務，大量的小規模經營組織，包括小農戶、小型的家庭農場等經營主體不必自己去買農業機械裝備，通過服務便可解決這些問題。我們曾經做過調查，三種形式，一是承包地自家種，二是流轉別人的土地進行規模經營，三是地不動，但是通過社會化服務提供各種先進的技術裝備，三種比較下來，無論單產還是效益還是成本，最好的都是社會化服務這種形式，最重要的原因是，通過社會化服務，沒買農業機械的小農戶和小的經營主體都可以用上最先進的農業機械。

　　其實黨中央、國務院的政策也好，提法也好、這些變化都是從農民的實踐中概括提煉出來的。習近平總書記明確指出，農村改革初期，家家包地，戶戶務農，是農村基本經營制度的基本實現形式。家庭承包、專業大戶經營，家庭承包、家庭農場經營，家庭承包、集體經營，家庭承包、合作經營，家庭承包、企業經營，是農村基本經營制度新的實現形式。

　　說到底，要以不變應萬變，以農村土地集體所有、家庭經營基礎性地位、現有土地承包關系的不變，來適應土地經營權流轉、農業經營方式的多樣化，推動提高農業生產集約化、專業化、組織化、社會化，使農村基本經營制度更加充滿持久的制度活力。

　　農村土地集體所有制，農村集體經濟組織制度，集體經濟組織成員的權利制度是作為比基本經營制度還基礎性的制度，只有把這三項制度不斷的完善和健全，農村基本經營制度才能夠像總書記講的那樣，使農村基本經營制度更加充滿持久的制度活力。

　?。ㄗ髡呦档谑龑萌珖舜蟪Ｎ瘯瘑T、農業與農村委員會主任委員，中央農村工作領導小組原副組長、辦公室主任。）